自20世紀(jì)80年代世界銀行和亞洲開發(fā)銀行等國際組織貸款項(xiàng)目社會評價工作在中國業(yè)務(wù)中應(yīng)用和推廣以來，社會評價涉足我國農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通、能源、環(huán)保、教育等眾多領(lǐng)域，為我國經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)環(huán)境的建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展做出了積極而重要的貢獻(xiàn)。隨著國際貸款項(xiàng)目中社會評價工作在實(shí)踐中的運(yùn)用和經(jīng)驗(yàn)的不斷積累，社會評價越來越多地被中國政府機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目業(yè)主及實(shí)施單位和社區(qū)居民等廣大社會組織和群體所接納和認(rèn)可，并逐步形成了與技術(shù)論證、環(huán)境影響評價、經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)評價并列的投資項(xiàng)目評價內(nèi)容之一。
作為獨(dú)立的項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件，社會評價能起到什么作用？能夠通過社會評價完善項(xiàng)目設(shè)計(jì)、促進(jìn)項(xiàng)目可持續(xù)實(shí)施，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的社會目標(biāo)嗎？ 筆者參加的幾個國際貸款項(xiàng)目社會評價的案例或許能提供一些啟示。
安徽省綜合可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目：
項(xiàng)目設(shè)計(jì)目標(biāo)能否真正為“人”
項(xiàng)目設(shè)計(jì)通常是由專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行，技術(shù)人員的專業(yè)技術(shù)無可厚非，但項(xiàng)目的設(shè)計(jì)是否能夠?yàn)轫?xiàng)目區(qū)居民所接受，是否能夠真正為“人”，包括通常鮮有發(fā)言權(quán)的弱勢群體，是社會評價在項(xiàng)目準(zhǔn)備期需要回答的問題?；卮饐栴}的方法之一就是項(xiàng)目區(qū)受影響人，包括窮人、婦女、少數(shù)民族人口等的廣泛參與，通過參與，將不同的利益相關(guān)者的需求納入到項(xiàng)目設(shè)計(jì)中去，從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的社會目標(biāo)并促進(jìn)項(xiàng)目的可持續(xù)。
項(xiàng)目前期開展的社會評價能夠通過項(xiàng)目區(qū)不同人群的參與，有效的結(jié)合項(xiàng)目區(qū)居民的生活方式、生計(jì)模式、習(xí)俗、宗教、社會關(guān)系等方面的需求和特點(diǎn)，完善項(xiàng)目設(shè)計(jì)，使項(xiàng)目設(shè)計(jì)更好地為項(xiàng)目目標(biāo)服務(wù)。
以亞洲銀行貸款安徽省綜合可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目涉及1市5縣道路改建項(xiàng)目。在準(zhǔn)備詳細(xì)的貧困和社會分析過程中，社會評價小組通過開展充分的公眾參與活動，分析了項(xiàng)目區(qū)交通狀況及存在的問題以及項(xiàng)目區(qū)居民對交通改善的需求和參與的意愿等信息，結(jié)合項(xiàng)目目標(biāo)和居民的建議，就交通設(shè)施、交通安全和交通管理方面對項(xiàng)目的可行性研究進(jìn)行優(yōu)化和完善。
在交通設(shè)施方面，側(cè)重于在人口密集的過街地點(diǎn)、路口、村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、廠礦單位按需設(shè)置指示牌、信號燈、人行道、減速帶等交通設(shè)施，并考慮殘疾人、老人、兒童、孕婦在交通設(shè)施方面的特殊需求等。
在交通安全方面，根據(jù)培訓(xùn)對象的特點(diǎn)和需求，在社區(qū)、學(xué)校開展交通安全知識宣傳和培訓(xùn)，重點(diǎn)關(guān)注婦女、孩子、老人等特殊人群的需求，建立交通安全宣傳的長效機(jī)制；在道路與入村銜接處設(shè)置專門的安全警示標(biāo)識和宣傳牌，在路邊安置防護(hù)欄、隔離帶等安全防護(hù)設(shè)施等。
在交通管理方面則需嚴(yán)格按照道路規(guī)范實(shí)施，在人流量和車流量較大、橫穿馬路較多的地點(diǎn)尤其是十字路口設(shè)置專門的護(hù)欄、標(biāo)志燈，避免因機(jī)動和非機(jī)動車通行、行人無序橫過馬路影響正常交通秩序，真正起到通過交通管理緩解交通壓力、改善交通亂行現(xiàn)狀、減少交通事件的作用，建立交通設(shè)施村級責(zé)任人制度，建立社區(qū)/村級交通安全小組。
設(shè)計(jì)院與社會評價單位緊密配合，在改善交通的設(shè)計(jì)中融入居民的需求，結(jié)合人們對交通的使用習(xí)慣，使交通更具人性化，是項(xiàng)目社會評價優(yōu)化項(xiàng)目設(shè)計(jì)的集中體現(xiàn)。
西寧市防洪及小流域綜合治理項(xiàng)目：
及時調(diào)整項(xiàng)目實(shí)施方案
為了確保項(xiàng)目準(zhǔn)備階段制定的社會管理計(jì)劃、社會性別計(jì)劃、少數(shù)民族發(fā)展計(jì)劃和移民安置計(jì)劃等行動和措施在項(xiàng)目實(shí)施過程中得以貫徹和落實(shí)，持續(xù)、定期跟蹤各項(xiàng)行動和措施的實(shí)施進(jìn)展，項(xiàng)目社會影響和風(fēng)險的發(fā)生和演變以及項(xiàng)目社會效益的實(shí)現(xiàn)情況，需要在項(xiàng)目實(shí)施期間開展項(xiàng)目監(jiān)測和評估，對行動和計(jì)劃的執(zhí)行情況做出反饋，進(jìn)一步識別社會問題，以便及早做出調(diào)整。
項(xiàng)目社會評價監(jiān)測和評估主要涉及3個方面的調(diào)整：其一，因出現(xiàn)更好、可行的實(shí)施方案而進(jìn)行調(diào)整；其二，因項(xiàng)目某些不可控因素發(fā)生變更而做出調(diào)整；其三，因項(xiàng)目組織、管理或?qū)嵤┻^程中的不足導(dǎo)致偏離預(yù)期軌道而及時做出的調(diào)整?？偠灾?xiàng)目行動計(jì)劃的監(jiān)測和評估有助于確保項(xiàng)目更好的實(shí)施，保證項(xiàng)目預(yù)期社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
以世行貸款西寧市防洪及小流域綜合治理項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目的小流域綜合治理工程包括工程措施、生物措施和生計(jì)措施3類。以爾麻村（藏族村）為例，項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)中，按照當(dāng)?shù)赝恋刭Y源條件、藏族種養(yǎng)殖特點(diǎn)、村民的需求和意愿確定該村的生計(jì)措施為建畜棚100座，發(fā)放牛100頭、羊300只。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，隨著項(xiàng)目的推進(jìn)和社會環(huán)境的變化，世行項(xiàng)目立項(xiàng)以后爾麻村又被納入國家整村推進(jìn)項(xiàng)目村，每戶分發(fā)一頭黑白奶牛。當(dāng)?shù)胤馍接忠院?，牛羊草料來源有限，而且買飼料又貴，如果繼續(xù)按項(xiàng)目原有實(shí)施方案進(jìn)行，反而會增加村民的負(fù)擔(dān)，部分村民因負(fù)擔(dān)不起購買飼料的費(fèi)用轉(zhuǎn)而變賣牛羊，將原本的圈養(yǎng)又回到了放養(yǎng)的方式，導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)期的保持水土和恢復(fù)生態(tài)的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。少數(shù)民族發(fā)展計(jì)劃監(jiān)測過程中發(fā)現(xiàn)這一問題后，通過與村民訪談、座談等形式獲取村民對生計(jì)措施變更的意愿、態(tài)度和建議，同時督促項(xiàng)目村通過召開群眾會和村民代表大會的形式將生計(jì)措施調(diào)整計(jì)劃加以確定，最終該村的生計(jì)措施變更為三輪摩托車111輛，手扶拖拉機(jī)90輛，這些農(nóng)用交通工具可以幫助村民將農(nóng)用物資和蔬菜等外運(yùn)，使農(nóng)產(chǎn)品的銷售價格高于村里的收購商和中介，村內(nèi)和村外形成集約化生產(chǎn)和運(yùn)輸，直接增加村民經(jīng)濟(jì)收入和社會效益。
江西浯溪口水利樞紐工程項(xiàng)目：
識別社會風(fēng)險，預(yù)防社會沖突
任何項(xiàng)目的實(shí)施和運(yùn)行都處在一定的社會環(huán)境之中，是嵌入到項(xiàng)目區(qū)社會組織、社會結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中的活動，不可避免會對項(xiàng)目區(qū)社會帶來種種社會影響、社會矛盾與社會沖突。通過初始的社會分析和詳細(xì)的社會評價工作的開展，鑒別和評估項(xiàng)目實(shí)施和運(yùn)行中可能存在或帶來的潛在風(fēng)險，如征地拆遷的風(fēng)險，居民環(huán)境認(rèn)知的風(fēng)險等，制定切實(shí)可行的行動計(jì)劃以減少或避免項(xiàng)目潛在的負(fù)面影響和風(fēng)險。
以世行貸款項(xiàng)目浯溪口水利樞紐工程項(xiàng)目為例，浯溪口水利樞紐工程是景德鎮(zhèn)市一座以防洪為主，兼有供水和供電功能的控制性工程。水庫淹沒影響涉及5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)21個村委會，直接影響2674戶、10432人，間接影響1市1縣2區(qū)、157.66萬人。為了了解受影響群體的需求，預(yù)防社會問題，規(guī)避社會風(fēng)險，在該項(xiàng)目的準(zhǔn)備階段，項(xiàng)目業(yè)主單位根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)的特點(diǎn)以及對項(xiàng)目區(qū)社會的影響，制訂了詳細(xì)的移民行動計(jì)劃和社會影響評價報(bào)告。項(xiàng)目社會評價中通過優(yōu)選壩址選址方案減少征地拆遷量，制定詳細(xì)可行的生計(jì)恢復(fù)方案確保安置后生計(jì)可持續(xù)，按市場重置價合理補(bǔ)償拆遷房屋，按村民要求遷建或復(fù)建祠堂、教堂、墳?zāi)沟仍O(shè)施，采用集中遷建、集中安置確保移民社會適應(yīng)良好等措施減少社會影響，規(guī)避社會風(fēng)險。此外社評中還制訂了減少對原居民影響和風(fēng)險的措施，如按原居民意愿與房屋對土地進(jìn)行補(bǔ)償，在安置區(qū)村委會公共資源分配方面既尊重原居民通過集體努力和辛勤勞動所獲得的集體資產(chǎn)，同時也給予移民參與發(fā)展、同享待遇的機(jī)會。
通過社會影響評價有效識別了項(xiàng)目的社會風(fēng)險，并制定了詳細(xì)的、可實(shí)施的社會管理計(jì)劃。
昆明市城市生活垃圾綜合環(huán)境管理示范項(xiàng)目：
實(shí)現(xiàn)與項(xiàng)目區(qū)社會“信任與融合”
項(xiàng)目社會目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程是項(xiàng)目融入社會的過程，一般而言，項(xiàng)目建設(shè)是符合當(dāng)?shù)卮蟛糠秩死娴?，具有目?biāo)一致性。但是建設(shè)過程中之所以會出現(xiàn)群體性事件、社會矛盾和沖突，主要原因在于部分群體的利益受到損害而沒有得到合理補(bǔ)償、基本利益訴求表達(dá)渠道不暢，尤其是弱勢群體的利益。項(xiàng)目社會評價中通過利益相關(guān)者分析，了解他們的需求和愿望，并融入項(xiàng)目設(shè)計(jì)之中，使項(xiàng)目區(qū)居民的利益訴求得到有效的反饋和解決；并及時制定可行的解決措施和行動，跟蹤調(diào)查實(shí)施進(jìn)展，降低或避免項(xiàng)目負(fù)面影響和風(fēng)險，透明、暢通的公眾參與和申訴抱怨渠道進(jìn)一步促進(jìn)項(xiàng)目區(qū)居民對項(xiàng)目的理解和支持，確保項(xiàng)目能以當(dāng)?shù)鼐用窨山邮?、地方文化相適應(yīng)的方式實(shí)施，及時預(yù)防和化解項(xiàng)目的風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目和項(xiàng)目區(qū)的社會信任和融合。
以全球環(huán)境基金贈款項(xiàng)目——昆明市城市生活垃圾綜合環(huán)境管理示范項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目主要是對昆明市4個垃圾焚燒發(fā)電廠進(jìn)行先進(jìn)技術(shù)改造和機(jī)構(gòu)管理能力建設(shè)。項(xiàng)目社會評價中，通過田野觀察和周邊受影響居民的訪談和座談發(fā)現(xiàn)，居民對部分焚燒廠周邊難聞的臭味強(qiáng)烈反感，粉塵飛灰對周邊農(nóng)業(yè)的影響以及部分人對二噁英、濃煙排放的擔(dān)心，是導(dǎo)致企業(yè)和居民矛盾不斷的重要原因。此外，居民對垃圾焚燒處理知識和信息的缺乏，加上長期以來居民對要求企業(yè)作出調(diào)整和改善的訴求沒有得到反饋和滿足，企業(yè)、居民和相關(guān)政府職能部門之間有效溝通渠道的缺失，造成居民與企業(yè)的關(guān)系進(jìn)一步惡化，經(jīng)常處于對立的狀況。針對這一問題，社會評價提出一方面通過企業(yè)技術(shù)提升和改善，加強(qiáng)對垃圾焚燒氣體監(jiān)測和公示，尤其是二英的監(jiān)測，廠門口電子屏適時公布在線監(jiān)測結(jié)果等形式改善垃圾焚燒氣體、飛灰、廢水等排放的污染；另一方面通過構(gòu)建有效的公眾參與和申訴抱怨渠道，如垃圾焚燒排放基本信息公開公示、開展垃圾焚燒知識宣傳和培訓(xùn)、定期參觀企業(yè)、定期開展企業(yè)和社區(qū)交流會、成立居民環(huán)保監(jiān)督行動小組等行動和措施，解決居民的訴求，減少和避免企業(yè)和居民的矛盾和沖突，使垃圾焚燒企業(yè)項(xiàng)目融入社區(qū)生活，形成互助、互信的社會氛圍。