國務(wù)院關(guān)于全國農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告23日提請十三屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議審議。

農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)(以下簡稱“兩權(quán)”)抵押試點(diǎn)是黨的十八屆三中全會(huì)確定的重點(diǎn)改革任務(wù)。2015年12月27日,全國人大常委會(huì)通過決定,授權(quán)國務(wù)院在部分試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定,并于2017年12月27日延長授權(quán)至2018年12月31日,為開展“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)提供了重要法律支撐。

報(bào)告顯示,“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)取得積極成效。截至2018年9月末,全國232個(gè)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)地抵押貸款余額520億元,同比增長76.3%,累計(jì)發(fā)放964億元;59個(gè)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)房抵押貸款余額292億元,同比增長48.9%,累計(jì)發(fā)放516億元。試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)地抵押和農(nóng)房抵押貸款余額中用于農(nóng)業(yè)和其他生產(chǎn)經(jīng)營的分別占99%、78%。通過“兩權(quán)”抵押貸款,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資可得性明顯提升,對普通農(nóng)戶的帶動(dòng)作用持續(xù)增強(qiáng)。以湖南省為例,啟動(dòng)試點(diǎn)以來,“兩權(quán)”抵押貸款已累計(jì)支持全省近3萬個(gè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)穩(wěn)妥推進(jìn)成效積極

報(bào)告顯示,在國務(wù)院的督促指導(dǎo)下,人民銀行等部門和地方政府主動(dòng)作為,抓緊明確改革任務(wù)和重點(diǎn)舉措,加大工作力度,穩(wěn)妥有序推進(jìn)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)。

報(bào)告指出,“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)取得積極成效,進(jìn)一步盤活農(nóng)村資源資產(chǎn)。推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模明顯增加,促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營由分散的小農(nóng)生產(chǎn)逐步向適度規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)變。黑龍江省15個(gè)農(nóng)地抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)耕地流轉(zhuǎn)率較試點(diǎn)前提高6個(gè)百分點(diǎn)。推動(dòng)緩解“三農(nóng)”領(lǐng)域融資難融資貴問題。試點(diǎn)以來,融資額度顯著提高,效率有效提升,成本逐步下降。普通農(nóng)戶貸款額度由試點(diǎn)前的最高10萬元提高至50萬元,對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的貸款額度由試點(diǎn)前的最高1000萬元提高至2000萬元—5000萬元不等。同時(shí),下放貸款審批權(quán)限,簡化審批流程,優(yōu)化利率定價(jià)和還款方式,農(nóng)戶申貸后最快兩天即可獲得貸款。

抵押農(nóng)房流轉(zhuǎn)和處置難度仍然較大

報(bào)告同時(shí)也指出了試點(diǎn)工作中存在的主要困難。

一是頒證進(jìn)度有待進(jìn)一步加快。截至2018年9月末,45個(gè)農(nóng)地抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村承包土地已確權(quán)但尚未頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證,27個(gè)農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)民住房所有權(quán)頒證率低于50%。土地承包經(jīng)營權(quán)證和農(nóng)民住房所有權(quán)證未完全發(fā)放給農(nóng)民,個(gè)別試點(diǎn)地區(qū)仍積壓在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會(huì),制約農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民住房交易,影響其抵押融資權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。

二是抵押農(nóng)房流轉(zhuǎn)和處置難度較大。根據(jù)相關(guān)規(guī)定,允許進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。實(shí)踐中,集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部很難找到符合條件的受讓人,農(nóng)民住宅流轉(zhuǎn)受到較大限制。

三是試點(diǎn)到期后需做好法律銜接?！皟蓹?quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)以物權(quán)法、擔(dān)保法、農(nóng)村土地承包法等法律為支撐。中央關(guān)于“三權(quán)分置”的意見明確承包農(nóng)戶有權(quán)依法依規(guī)就承包土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押,但上述法律相關(guān)條款仍在修訂。部分試點(diǎn)地區(qū)擔(dān)心,如試點(diǎn)到期法律制度難以有效銜接,基層執(zhí)行時(shí)可能出現(xiàn)爭議。

建議對農(nóng)地抵押和農(nóng)房抵押貸款區(qū)別對待

報(bào)告認(rèn)為,農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”改革的推進(jìn)使農(nóng)地抵押貸款前置條件已經(jīng)具備,農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)形成了包括確權(quán)頒證、交易流轉(zhuǎn)、抵押物價(jià)值評估和處置等在內(nèi)的完整閉環(huán),農(nóng)地抵押貸款全面推開條件已經(jīng)成熟。

但與此同時(shí),報(bào)告也指出,農(nóng)房抵押貸款在各地發(fā)展極不平衡,且宅基地制度改革尚未完成、缺乏司法處置的法律依據(jù),農(nóng)房流轉(zhuǎn)和處置仍面臨較大障礙,農(nóng)房抵押貸款未形成有效閉環(huán)。對此,報(bào)告提出了多項(xiàng)建議,包括農(nóng)村土地承包法修正案通過后全面推廣農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù),將農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)納入宅基地制度改革統(tǒng)籌考慮。

報(bào)告透露,下一步,鑒于農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)取得了初步成效,擬充分吸納試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),發(fā)揮農(nóng)房抵押融資功能,有條件的地區(qū)可在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下,繼續(xù)穩(wěn)妥探索宅基地使用權(quán)抵押。2018年12月31日后,物權(quán)法第一百八十四條和擔(dān)保法第三十七條相關(guān)規(guī)定恢復(fù)施行。在宅基地“三權(quán)分置”改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展基礎(chǔ)上,再視情考慮物權(quán)法、擔(dān)保法修改問題。